新时代赣南地区扶贫开发与乡村振兴的自然资源政策研究
中机院在总结赣南地区自然资源扶贫成效和做法的基础上，分析了新时代自然资源工作的重要性和面临的问题，指出新时代赣南地区扶贫开发与乡村振兴的自然资源政策，应着眼于特色高效农业，全域、全业及地质旅游资源开发，地热等清洁能源开发，新型非金属及其他战略性新兴矿产开发，国土综合整治及山水林田湖草系统治理等领域；并从旅游用地政策改革、创新土地整治方式方法、加强地质资源和地下热能资源开发等方面提出建议。
脱贫攻坚是2020年全面建成小康社会总目标的重中之重。赣南地区曾是原中央苏区的主体和核心区域，为中国革命做出了重大贡献和巨大牺牲。但由于战争创伤及历史、自然、地理、交通等因素的影响，赣南地区的发展相对滞后，已成为全国较大的集中连片特困地区，同时也是全国革命老区脱贫攻坚的示范区。自然资源部在赣南地区（赣州市）开展扶贫工作30余年来，积累了丰富的扶贫经验。当前，脱贫攻坚工作进入决胜阶段，为应对更艰巨的脱贫工作新形势，对赣南地区创新自然资源扶贫工作开展调查与研究，将有助于及时查摆其中的问题，推进自然资源扶贫工作取得更大成效。
1 赣南地区自然资源扶贫工作成效与做法
1.1 自然资源扶贫工作成效
自1987年起，原国土资源部扎根赣南开展定点扶贫工作，至今已有31年。31年来，赣南扶贫工作经历了矿业扶贫着手、开展扶贫攻坚、综合扶贫开发、坚持规划先行、实施精准扶贫五个阶段，取得了巨大成效。自2012年以来，针对赣州经济发展和脱贫攻坚的需求，原国土资源部充分发挥部门优势，从地质矿产与土地资源方面精准发力，推进了一系列扶贫举措的实施，取得了脱贫攻坚的重大战果（表1）。
1.2 自然资源扶贫特色与做法
1.2.1 强化政策指导，加大扶持力度
党的十七大召开以后，原国土资源部依据《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》精神，实行定点扶贫战略转移，由针对贫困户为主的进村入户式扶贫，向集中部门优势、支持社会主义新农村建设的扶贫方式转变。党的十八大以来，原国土资源部率先制定支持赣州发展的四个方面十七条措施，并推动上升为《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》的国土资源支持政策。《意见》确定了从2013年至2020年对口支援赣州振兴发展的8年规划和年度实施计划，制定了涵盖土地管理、矿产管理、资源保护、环境治理、地质找矿、农业发展、人才培养、系统建设等方面的20多项具体政策和措施。为支持赣南等原中央苏区振兴发展，保障赣州市精准扶贫、精准脱贫，原国土资源部及时下发了《关于2015年支持赣州经济发展保障精准扶贫有关事项的函》，从土地资源管理、矿产资源管理、地质灾害防治和矿山地质环境保护、江西应用技术职业学院建设四个方面提出了十六条具体支持措施。
此外，原国土资源部还派出机关年轻同志到定点扶贫县挂职，担任县委副书记、副县长、第一书记等职，开展精准扶贫工作。围绕精准扶贫、精准脱贫、巩固成效的目标，增强基层党组织、集体经济组织活力，推动产业升级，实施民生工程，推进区域经济社会发展。
1.2.2 组合部门优势，助推项目落地
在实施定点扶贫赣南工作中，原国土资源部充分发挥部门优势，突出行业特色，系统组织3000多人次参与扶贫工作，直接投入近10亿元扶贫资金，实施了一大批扶贫项目，在矿产勘查开发、地质灾害防治、矿山环境治理、土地开发整理、遥感技术应用、基础设施建设、农业综合开发、科技教育培训等领域开展了一系列行之有效的综合扶贫工作。另外，原国土资源部充分利用保障重大项目用地需求、开展土地整治、超常规用足用好试点政策、拓展地质矿产开发模式等政策工具，助力脱贫攻坚。
1.2.3 立足地方需求，全面融合发展
原国土资源部门积极与兄弟部门协调合作，齐抓共管，群策群力，支持赣州市完成脱贫攻坚任务。坚持基础设施建设先行，按照合理布局、适度超前的原则，实施了一批重大交通、能源、水利等基础设施项目，解决了部分农村安全饮水问题，优化了道路交通，完善了农田水利设施等，改善了农村生产生活环境。
把扶贫开发与推进工业化、新型城镇化结合起来。通过承接产业转移、鼓励群众创业、提升产业集聚区等发展载体支撑能力，创造更多的就业岗位，让更多的贫困劳动力转移到二三产业就业，转移到城镇落户，实现稳定脱贫。
将脱贫攻坚与生态保护建设工程有机结合，优先聘用贫困人口，通过发展生态农业产业助农增收，探索形成了具有赣州特色的“回购返租”“五统一分”“公司+基地+贫困户”“国营林场+基地+农户”等油茶产业扶贫模式。承接生态移民搬迁、地质灾害移民搬迁工程，推进居住在深山区、库区和地质灾害频发区的贫困人口脱贫致富。
把扶贫开发与小水电工程建设相结合。启动宁都县永宁水电站扶贫工程和瑞金市山岐水电站扶贫工程。依据《国家发展改革委办公厅水利部办公厅关于申报农村小水电扶贫工程试点项目投资计划的通知》（发改办农经〔2016〕1250号）文件精神，按照中央、省级投资的6%提取收益（年收益高于6%的，电站须据实缴存，低于6%的由电站补足6%）。扶贫任务完成之前，将小水电站扶贫收益资金的80%以现金形式发放给建档立卡贫困人口；小水电扶贫收益的20%专项用于贫困村水利、交通等基础设施公益性事业建设。
推进扶贫与旅游开发相结合，加强旅游产业与土地利用、城乡建设、交通等规划的衔接。培育多元旅游业态，尤其是推进乡村旅游的发展，以创建国家旅游扶贫试验区为契机，实施旅游扶贫“十百千”工程，即创建十大旅游产品体系、百个旅游扶贫重点乡镇、千个旅游扶贫项目，并打造了一批休闲农业和乡村旅游示范点。
2 新时代自然资源工作对赣南地区发展的重要性
当前，供给侧结构性改革步入深水区，节能环保、新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等基于战略性矿产（如稀土、钨、铂矿等）的战略性新兴产业迅速发展，全域旅游全面发展，乡村振兴战略全面部署实施，生态文明建设加快推进。赣南地区拥有较大储量的战略性和新型矿产资源，丰富的地质、生态等旅游资源，新时代自然资源工作在推动矿山企业转型升级、战略性新兴产业、旅游产业快速发展以及乡村振兴战略的实施等方面能够发挥重要作用。
2.1 旅游产业超常规发展需要土地政策全方面支持
当前，赣州市旅游产业迅速发展，成为当前经济增长、供给侧结构性改革、生态文明建设、促进脱贫攻坚和实施乡村振兴战略的重要抓手。以乡村旅游为例，2016年，赣州市乡村旅游点共计1706个，从业人员15.45万人，其中保障农民就业13.88万人，当年乡村旅游企业接待游客678.3万人次，综合收入达到19.56亿元。但旅游产业在用地方面面临着诸如旅游规划与土地利用总体规划等衔接不足，乡村旅游用地缺乏精细化管理，土地整治力度不足以支持土地流转的需求，停车场、临时配套设施用地存在供应难和管理不明确等问题，严重阻碍了赣州市旅游产业的发展。因此，为保障旅游产业超常规发展，需要土地政策全方面予以支持。
2.2 地质资源旅游产业发展潜力巨大
赣州市地质遗迹丰富，包括典型岩体地质地貌景观、典型水体地貌景观、重要古生物化石产地、重要地质剖面、第四纪冰川遗迹等类型。同时，赣州市作为我国重点有色金属基地之一，有“世界钨都”“稀土王国”之美誉[3]，目前全市大小矿床80余处，矿点1060余处，矿化点80余处。此外，赣州市矿业开采具有逾千年的历史，拥有崇义县铅厂唐宋银铅矿采冶遗址、于都县银坑宋代铅矿采冶遗址、大余县西华山钨矿山遗址、章贡区七里镇古窑址等多处矿业遗迹。这些地质矿山资源遗迹通过开发形成优质的旅游资源，在申报建设地质公园和国家矿山公园方面具有巨大潜力，为矿山企业转型发展提供机遇。
2.3 战略性新兴产业加速崛起需要战略性矿产资源保障
赣州市稀土、钨矿等战略性矿产资源储量丰富，对发展新材料、新能源等战略性新兴产业具有显著的资源条件优势[4]。当前，赣州市战略性新兴产业加速崛起，高新技术企业总数达276家，位列江西全省第二，高新技术产业增加值占规模以上工业增加值比重达36.23%，电子信息、新能源汽车及配套等新兴产业占比提高到20%以上，成为全国首批、江西唯一“中国制造2025”试点城市[5]，对经济社会全局和长远发展发挥着重大引领作用。而稀土等各类战略性矿产资源作为战略性新兴产业健康、稳定发展的基础和保障[6]，未来面临着巨大需求，需要进一步加强相关矿产的勘查开发与供应。
2.4 乡村振兴与脱贫攻坚需要自然资源工作基础支撑
赣州市是农业大市，截至2017年底，全市共有284个乡镇、3463个行政村，农业户籍人口占全市总人口的71.6%，农业人口比重较大，乡村点多面广。虽然赣州市脱贫攻坚战取得了决定性进展，但全市仍有34.99万贫困人口等待脱贫，任务依然十分艰巨。2018年，赣州市委、市政府印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出要着力打赢脱贫攻坚战、聚力攻坚深度贫困、实施农业结构调整、加快发展休闲农业、全面推进村庄整治建设。这些战略目标的实现，一方面需要农村土地制度改革、土地综合整治等相关土地政策作为基础支撑和保障，以使农民合理分享土地增值收益，农村基础设施得到加强，休闲农业等涉农产业项目得到用地政策支持；另一方面也需要土地质量调查、水文地质调查、地质矿产调查等地质调查工作予以支撑服务，以促进富硒农业等特色农业发展，保障农村生产生活用水，服务绿色矿业开发，支撑地质旅游产业发展。
2.5 低碳绿色发展需要地热资源加快开发
赣州市地热资源丰富，已发现62处地热区，其中温泉50处、隐伏型地热区12处，占江西省地热资源总量的53.0%，居全省第一。赣州市均为低温地热资源，地热水温度介于25～83°C，地热资源量达到5.5×1017J；地热流体可开采量2165.4万m3/a，约占江西全省的36.8%；地热流体可开采热量3.07×1015 J/a。此外，赣州市地热水普遍含有F、Li、B、Zn、Sr等30余种微量元素，具有较高的医疗保健价值，其中，有59处达到医疗价值矿水浓度标准，有56处达到命名矿水浓度标准。目前，赣州市对于地热资源的开发利用重点主要集中在温泉开发、矿泉饮料等，但总体的利用层次依然较低，在地热发电、采暖等更高层次的利用上，基本处于空白阶段。开发地热资源，促进赣州市能源结构调整，减轻能源供应压力，是江西作为国家生态文明试验区建设的需要，也是国家能源“十三五”规划的要求。充分发挥地热资源作为水、热、矿的不同特性，将地热资源开发融入旅游产业链中，是赣州市全域旅游发展的需要。同时，利用地热资源发展采暖、种植、饮用、温泉疗养等经济社会项目，带动地方基础设施的改善，这也是脱贫攻坚和乡村振兴的需要。
3 思考与建议
3.1 改革旅游用地政策促进全域旅游发展
3.1.1 创新统一空间规划保障全域旅游发展用地
当前，统一的规划管理制度已经形成。需要创新规划编制，尤其是在村镇规划编制中，应统筹考虑生态建设与全域旅游发展用地需求，全力保障乡村振兴战略的顺利实施。过渡阶段，在调整编制土地利用总体规划、城乡规划、土地整治规划、山水林田湖生态修复规划、矿产资源规划、地质灾害防治规划等规划时，要充分考虑本区域旅游产业发展需求，确保旅游项目的空间需求与合理布局。结合乡村旅游资源，因地制宜编制村镇土地利用规划和乡村旅游发展规划，并注意二者的衔接，以指导、监督和服务好乡村旅游发展，保障土地节约集约利用和保护耕地。同时，应注意保护原有的风土人情，避免乡村旅游原真性的丧失。
3.1.2 创新旅游用地供应方式
创新村镇土地利用规划，探索预留集体建设用地指标用于乡村旅游及农村新业态发展。鼓励将“四荒地”用于旅游开发。充分发挥设施农用地的多种功能，鼓励复合利用。探索以控制规模的形式利用设施农用地进行观光、采摘、体验等农业特色旅游开发。对于自驾车房车营地、帐篷营地、木屋、钢架房、悬空步道等属于短期使用或用于修建临时建筑物的旅游用地，在不改变农用地、未利用地用途和功能，不固化地面，不破坏耕作层的前提下，可按实际地类管理；并探索以临时用地方式予以租用，对期满后不再续租的，严格按照《土地复垦条例实施办法》开展土地复垦工作。
3.2 创新国土综合整治方式方法助推乡村振兴
目前，统一的生态修复与国土综合整治管理体制已经形成，赣州市应当抓住机遇，充分发挥土地整治促进生产、生活、生态建设的职能[8]，整合山水林田湖草系统治理、矿山生态环境恢复治理等工作，全力推进生态修复、全域旅游与乡村振兴。
3.2.1 土地整治保障农村基础设施建设
实践证明，土地整治工作统筹田水路林村，能够有效改善和提升农村生产生活条件。通过配套农村道路、桥梁、水渠等的建设，可以完善和优化农村基础设施，进而为农村脱贫致富、发展乡村旅游等提供基础支撑[9]。通过土地整治改善农村基础设施，让乡村旅游成为壮大集体经济的新途径。
3.2.2 探索土地整治资金支持路径
创新土地整治扶贫新模式，整体推进赣南地区土地整治重大工程，争取中央财政支持，扩大土地整治和高标准农田建设规模。同时，土地整治资金投入可引入PPP模式，在税收或土地等方面给予企业优惠政策，实现土地整治的市场化。支持耕地后备资源丰富的地区有序推进土地整治增加耕地，补充耕地指标可对口向省内经济发达地区调剂，补充耕地指标调剂收益由县级政府通过预算安排部分用于乡村旅游配套基础设施建设。
3.3 加大地质旅游资源调查开发力度
3.3.1 全面开展矿山和地质遗迹的调查工作
全面开展赣州市矿山和地质遗迹调查工作，摸清家底。对矿山和地质遗迹的数量、集中程度、位置、周边自然人文景观等进行调查，并对矿山和地质遗迹的科学价值、科普及教育价值、美学观赏价值遗迹保护程度等进行评估。根据调查和评估结果对矿山和地质遗迹进行等级划分，以便于制定矿山公园或地质公园规划，开展国家、省、市级矿山公园或地质公园申报工作。
3.3.2 融合周边资源，丰富地质旅游产品
在保护矿山或地质遗迹的基础上，应注重矿山/地质公园与周边资源的互补，做到旅游资源的整体性开发。同时，在旅游形式上，不应局限于参观形式，还可开展娱乐休闲、探险体验等旅游活动，从而丰富旅游产品，在保持科普特性的同时提高其娱乐属性。
3.3.3 地质旅游资源开发与生态环境治理相结合
地质旅游资源特别是矿业旅游资源的开发应注重与生态环境治理相结合。部分近现代完成矿业开采活动的开采地生态环境问题严重，复垦难度较大，可将其合理改造用于矿山公园建设，既达到生态环境治理的目的，也可节省成本。根据当地资源情况及发展需求，建议将赣州列为国家稀土有色金属矿区生态修复示范区。
3.4 推进农业地质生态地质调查工作
3.4.1 为现代特色高效农业发展提供农业地质支持
赣南地区光热水土资源丰富，生态环境好，离广东、福建等经济发达地区近，特色高效农业发展潜力巨大。建议在现有农业地质调查的基础之上，总结经验，在全市范围推进农业地质调查及成果利用示范工作。利用特色农业资源优势，建设现代农庄和高效农业产业园区，通过三产融合，推进全市农业农村发展。探索开展生态地质调查，积极服务于山水林田湖草系统治理及生态修复工作。
3.4.2 加大新型非金属及战略性矿产资源勘查开发力度
赣南地区非金属、稀有稀土金属资源丰富。应当根据高质量发展要求，加强市场前景好、带动作用强的新型非金属、战略性新兴矿产的勘查和开发利用工作。争取国家支持建设中国南方稀土有色金属高质量发展创新示范中心。
3.5 加大地下热能等清洁能源资源开发利用力度
3.5.1 提升地热资源向全域旅游的参与程度
赣州市温泉与地热具有较高的养生价值，将温泉及地热资源开发纳入到全域旅游建设中，在温度高、水量大的资源地开展休闲、养生旅游产业，具有较好的发展前景。在大力开发地热温泉的同时，应注意对地热废水的处理，一方面可根据温度分级用于不同的用途，例如温度较高时可用于家用热水，当温度较低时用于温室养殖；另一方面，改进热水回灌技术，避免热废水造成污染。
3.5.2 加强浅层地温资源开发利用
赣州市浅层地温资源丰富，开发潜力巨大，可用于室内控温、农业和养殖业。例如赣州市浅层地温在28℃左右，在冬季可用于取暖，夏季可用于纳凉，能有效降低能源消耗以及其带来的污染。这种利用浅层地温进行室内温控已在南昌市推广使用，例如满庭春、阿尔法等小区，已实现利用浅层地热局地供暖，冬季室内温度可达到25℃左右。另外，浅层地温资源还可用于温室大棚、越冬种植、水产养殖等农业和养殖业。
3.5.3 加强干热岩开发利用
干热岩以其污染小、储量大、可再生、无水和蒸汽等优点，成为传统以化石能源为主之外的新型能源消费途径之一[10]。目前，干热岩可开发用于发电、原油替代（稠油热采）、供暖等方面。干热岩开发投资大、风险高、实施难度大，但环保效益和社会效益较高。赣州市拥有丰富的干热岩资源，由于我国在干热岩的热储、开采技术方面尚存在不足，可借鉴国内外先进经验，在政府的主导和支持下开展干热岩开发利用工作。（作者是：袁国华苏子龙贾立斌）